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中國網/中國發展門戶網訊 長期以來，我國基礎研究經費以中央政府投入為主，地方政府、產業界和社會的投入占比過低。針對這一結構性問題，2018 年《國務院關于全面加強基礎科學研究的若干意見》指出，要“強化穩定支持，優化投入結構”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》強調，要“加大基礎研究財政投入力度、優化支出結構，對企業投入基礎研究實行稅收優惠，鼓勵社會以捐贈和建立基金等方式多渠道投入”。
科學基金在引導基礎研究社會多元投入方面扮演著重要角色。自 1986 年成立以來，國家自然科學基金委員會（簡稱“自然科學基金委”）一直致力于開展與部門、企業、地方政府等多元主體聯合資助基礎研究的探索實踐。目前，聯合基金在吸引、整合社會資源投入基礎研究，以及引導科研人員關注國家戰略需求和區域、產業發展等方面已發揮了重要作用。
從新時期我國基礎研究和科學基金發展面臨的形勢和挑戰出發，國家自然科學基金如何更好地引導基礎研究多元投入，仍然是需要進一步思考的重要問題。一方面，需要在認真總結聯合基金 30 余年的發展經驗，以及反思其本質屬性、內在特征的基礎上，探索聯合基金高質量發展的新機制。另一方面，在新的發展階段，國家自然科學基金迫切需要構建引導基礎研究多元投入的新空間，疏通民營企業投資基礎研究的新通道，破解國家自然科學基金長期未能接受社會捐贈這一問題。
聯合基金引導策展基礎研究多元投入的歷程、成效與問題
聯合基金是目前國家自然科學基金引導基礎研究多元投入的主要途徑，也是自然科學基金委先試先行，面向國家需求、引導多元投入、推動資源共享、促進多方合作的成功探索。
聯合基金發展歷程的簡要回顧
早在 20 世紀 80 年代中后期，自然科學基金委就開始嘗試與地方政府、科研與行業部門、國有大中型企業開展不同方式的聯合資助工作。2001 年，印發的《關于聯合資助工作的若干原則意見》是自然科學基金委關于聯合資助工作的第一份獨立文件。該意見就建立聯合資助的條件、聯合資助方的確認，以及聯合資助項目評審、項目管理、經費管理、成果管理等有關問題和管理程序進行了規定。此后，聯合基金作為國家自然科學基金的組成部分，納入自然科學基金委工作的整體規劃。
2015 年，自然啟動儀式科學基金委發布《國家自然科學基金聯合基金項目管理辦法》，除強調引導與整合社會資源投入基礎研究外，突出了聯合基金在圍繞區域、行業、企業的緊迫需求，提高我國區域和重要領域、行業自主創新能力方面的重要作用。
2018 年，自道具製作然科學基金委印發《國家自然科學基金新時期聯合基金試點工作方案》，進一步規范和完善了聯合基金的相關管理制度，以推進形成具有更高資助效能的新時代聯合基金資助體系。該方案的主要內容包括：在體系結構上，設立“區域創新發展聯合基金”和“企業創新發展聯合基金”；在經費配置上，規定自然科學基金委與各聯合資助方按固定比例匹配經費總額，其中國家自然科學基金與地方政府總體投入經費比例為 1 : 3，與企業的總體投入經費比例為 1 : 4，與行業部門投入經費比例為 1 :2；在管理模式上，強化對各類聯合基金的統籌管理，統一經費使用規則、統一發布項目指南、統一評審程序、統一項目管理等。
截至 2020 年底，共有 20 個省（自治區、直轄市）加入新時期區域創新發展聯合基金、6 家企業加入企業創新發展聯合基金，并有 6 個行業部門設立聯合基金，科學基金引導多元投入的機制和格局基本形成。自 2011 年以來，聯合資助經費規模連年擴大（圖 1）。從聯合資助的直接費用來看，2011 年直接費用 3.69 億元，2016 年突破 10 億元，2020 年增長至 23.88 億元，占 2020 年度國家自然科學基金資助直接費用總額（283.03 億元）的 8.44%，約為 2011 年的 6.5 倍。
聯合基金的成效與問題
聯合基金在引導部門、行業、地方政府和企業基礎研究投入的同時，也在不斷擴展科學基金的社會功能。①聯合基金開辟了國家自然科學基金支持需求導向型基礎研究的新路徑，建立并推進了產學研合作高階化的新機展覽策劃制。與行業、部門的“橫向聯合”，拓寬了依托基礎研究促進行業、產業高質量發展的路徑；與地方、區域的“縱向聯合”，展現了科學基金服務地方創新發展的職能。②聯品牌活動合基金構建了促進科學基礎設施社會共享的新渠道。例如，自然科學基金委和中國科學院共同設立的“大科學裝置科學研究聯合基金”，既推動了科學界廣泛共享重要的大科學設施，同時也極大提升了大科學裝置的使用效率。
實踐證明，聯合基金作為科學基金的一種特殊類型，形成了一種極具中國特色的基礎研究多元資助模式，在面向國家需求、撬動平面設計基礎研究多元投入等方面發揮著重要作用。
然而，聯合基金也存在 3 個方面的問題。聯合資助方只限于具有“國有”性質的部門、行業、地方政府、大中型企業，尚未擴展到“私營”企業等主體。聯合基金的管理體制和運行模式仍然囿于常規科學基金項目管理的框架，未能充分體現聯合基金的特殊性。聯合基金的項目評審、評估機制、指標，以及研究成果的利用，尚不能充分體現部門、地方和企業等聯合資助方的訴求，未能充分調動各投資方的內生動力。
立足聯合基金的本質屬性深化聯合資助體系改革
聯合基金能夠取得突出成效，表明科學基金已經形成的人才和制度優勢能夠轉化為引導基礎研究多元投入的重要資源。聯合基金存在的問題，則大多與未能充分認識并切實體現聯合基金的本質屬性和內在特征有關。
聯合基金的本質是“合作投資”。從聯合基金的性質看，平面設計聯合基金是自然科學基金委與部門、行業、地方政府和企業等主體共同出資設立的。盡管聯合基金是國家自然科學基金的重要組成部分，但它不同于傳統意義上政府作為單一投資方的科學基金，其本質是一種特殊的“合作投資”。
聯合資助方的合作動機。部門、行業、地方政府和企業之所以具有與自然科學基金委聯合投資的意愿和積極性，主要出于 3 個方面的考慮。國家自然科學基金聚集了全國優秀科研力量，與自然科學基金委合作有助于聯合資助方便捷、高效地利用優質人力資源，圍繞其急迫需求開展相關基礎研究。聯合基金以自然科學基金委的社會信譽背書，充分利用國家自然科學基金的品牌效應和平臺優勢，降低了聯合資助方對接科研執行主體的交易成本，分攤了基礎研究的投資風險。依托國家自然科學基金在資源配置、競爭擇優、項目遴選、質量控制等方面業已形成規范、高效的運行機制，聯合基金有效提升了資金的使用效率。
聯合基金的特殊性。以“合作投資”為本質屬性的聯合基金，在利用國家自然科學基金已經形成的人才、制度優勢和品牌效應的同時，也具有不同于中央財政作為獨立經費來源的其他基金項目的特殊性。一方面，聯合基金涉及多個投資主體，不同資助方有不同的利益訴求，公共利益與部門利益、行業利益、地方利益、企業利益之間的復雜關系是必然會面臨的問題。另一方面，聯合基金在管理模式和運行機制上要適應“合作投資”的內在要求，在追求公共利益最大化的同時，要兼顧和保障其他投資主體應有的權益，這樣才能夠使聯合基金持續發展并發揮應有的功能。
目前，聯合基金發展存在的問題之根源在于，其制度設計、管理模式仍然與其“合作投資”的本質屬性不完全適應，需要從聯合基金“合作投資”的本質這一內在屬性出發，深化聯合基金資助體系的改革。為此，本文提出 3 個方面建議。
突破管理理念和管理模型模式上的“公”“私”界限，構建研發公私合作伙伴（PPP）模式
目前，將聯合投資的合作投資方限定在“國有”部門、行業、地方政府和企業，只是回避“公”與“私”關系問題的一種簡單做法，并不能保證國家利益或公共利益的最大化；同時，這也把一些具有投資意愿且其投資將對公共利益的提升有積極影響的“私營”機構排斥在聯合基金之外。因此，亟待在聯合基金的管理理念和管理模式上真正突破“公”與“私”的界限，實現向研發 PPP 模式的轉變。
國際經驗表明，研發 PPP 模式是社會主體參與科學研互動裝置究的重要渠道。研發 PPP 模式是指，在一段時期內，公共與私人部門的參加者共同組建的任何一種正式的關系或安排，雙方共同參與決策制定，共同投資諸如資金、人員、設施和信息等稀缺資源，以在科學、技術和創新的某些領域中實現特定目標。按照這種合作模式，不論是公共部門還是私營機構，都可以在共同投資、共擔風險、共享收益的制度規范下，在滿足各主體利益的同時，實現國家利益最大化。其制度設計的重點包括：①政府牽頭主導，但各主體作為平等投入方參與管理；②建立穩定、正式的聯合研發組織結構；③建立多種形式的多元化投入機制，通過財政撥款、企業直接投資，以及會員費、項目費收取等多種形式進行基礎研究投入；④建立激勵相容的成果共享機制，尤其涉及知識產權歸屬和轉化收益分配等方面。通過向研發 包裝盒PPP 模式轉變，可以拓展聯合基金合作投資的空間，吸引私營企業參與到聯合基金之中，同時也可以進一步規范和完善聯合基金的制度體系，為其持續發展和充分發揮應有功能奠定更穩定、扎實的基礎。
設立相對獨立的“聯合基金管理中心”，完善聯合基金治理體系和管理機制
目前，聯合基金的管理由自然科學基金委計劃與政策局交叉學科處具體負責。由于沒有相對獨立的聯合基金管理機構，對形成完善的治理結構、深化聯合基金改革和應對日益繁重的管理工作都帶來了一定大圖輸出的問題和挑戰。因此，亟待設立相對獨立的“聯合基金管理中心”（以下簡稱“管理中心”），以建立適應聯合基金性質的治理體系，完善實現聯合大型公仔基金功能的管理模式，加強聯合基金的具體管理工作。
依照 PPP 模式下“政府牽頭主導，但各主體作為平等投資方參與管理”的原則，根據《國家自然科學基金條例》和聯合基金相關管理文件，建議由自然科學基金委與聯合資助方共同組成聯合基金管理委員會（以下簡稱“管委會”），負責聯合基金資助領域、項目指南、資助計劃的審批，聯合基金項目的設立和終止等重大事項的決策。管委會成員由各投資方負責人組成。管理中心掛靠自然科學基金委，是聯合基金管理工作的具體執行機構，同玖陽視覺時也可作為管委會的秘書處。管理中心負責人由自然科學基金委指派，成員可包括自然科學基金委管理人員、聯合投資方工作人員和專業管理人員構成。
考慮到聯合基金的管理工作日益復雜和繁重，需要利用聯合基金的特殊性，打破事業編制度藩籬，創新多元用工模式，推進更加靈活多樣的人事制度。具體包括：①與聯合資助方協商借調投資方合適人員，借調人員人事和工資關系保留在原單位，借調人員借調期間可作為管理中心工作人員。②在與聯合資助方形成的合作協議中明確規定，按共同出資額的一定比例提取運營管理經費。該比例可突破自然科學基金委國家財政全資支持類項目的限制，用于管理中心的常規運行，特別是招聘聯合基金管理工作所需的專業管理人員，包括招聘對聯合基金資助領域比較熟悉的專家作為聯合基金項目流動主任；進而探索引入“職業經理人”制度，組建專業化的聯合基金管理運營團隊，并建立市場化的薪酬激勵機制。
完善符合聯合基金特點的評審標準和成果利用機制
共同投資、共擔風險、共同管理、共享收益是聯合基金實現多方合作共贏的核心原則。
要更加充分地體現聯合資助方的利益與訴求。在評審指標體系的設計上應體現與常規科學基金項目的差異性，重點考察項目是否突破核心科學問題，有效滿足區域、行業、企業的緊迫需求；同時，重視科學、技術與工程的融合舞臺背板，實現基礎研究、應用研究和技術創新的貫通式發展。
要更好地發揮聯合基金作為基礎研究公共服務和管理平臺的功能。為了更好地促進知識創新與技術創新的銜接，應圍繞聯合基金的合作對象遴選、競爭擇優、質量控制、知識產權、資源共享等方面，建立全鏈條、標準化的質量監控和規范管理體系。推動不同聯合基金項目成果之間的廣告設計開放和共享，同時充分發揮合作投資方應用聯合基金研究成果的積極性和主動性，推進聯合基金項目成果的落地和推廣。
突破科學基金接受社會捐贈的制度和組織障礙
從理論上說，國家財政直接撥款、聯合資助方的資金和社會捐贈是國家自然科學基金的 3 類資金來源。但由于種種原因，國家自然科學基金一直未能接受社會捐贈。要進一步強化新時期國家自然科學基金引導、撬動社會力量投入基礎研究的功能和作用，除完善現有聯合基金制度體系外，應當積極開拓國家自然科學基金接受社會捐贈這一新路徑。事實上，依據 1986 年國務院《關于成立國家自然科學基金委員會的通知》，自然科學基金委一開始就具備接受國內外單位和個人的捐贈的制度合法性。但時至今日，由于存在一些思想認識上的問題，以及一些制度性的阻礙，國家自然科學基金在撬動和利用社會捐贈支持基礎研究方面尚未取得突破。
關于對科學研究的社會捐贈，2007 年修訂的《中華人民共和國科技進步法》規定：“國家鼓勵國內外的組織或者個人捐贈財產、設立科學技術基金，資助科學技術研究開發和科學技術普及。大型公仔”同年，國務院發布《國家自然科學基金條例》，在明確“國家自然科學基金主要來源于中央財政撥款”的同時，也強調“國家鼓勵自然人、法人或者其他組織向國家自然科學基金捐資”。以上相模型關法律法規為自然科學基金委接受社會捐贈提供了依據。
盡管上述這些法律法規原則上為自然科學基金委接受社會捐贈提供了重要依據，但卻未給出具體可行的操作路徑，特別是未能明確如何在行政體系中確立其接受社會捐贈的合法資質，且在實踐上也存在較多的制度障礙。
因此，推動國家自然科學基金接受社會捐贈的關鍵在于如何進一步利用好現有的相關法律法規，理順國家自然科學基金接受社會捐贈過程中不同行為主體的法律、權責關系，形成既符合相關法規要求，同時又能夠充分發揮社會捐贈作用的組織形式和制度設計。為此，本文從 3 個方面展開分析并提出相關建議。
自然科學基金委接受社會捐贈究竟是一種什么性質的行為？
結合 2001 年發布的《中華人民共和國信托法》策展（以下簡稱《信托法》），特別是 2016 年發布的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）可以發現，自然科學基金委接受社會捐贈是“公益信托”行為。依據《信托法》和《慈善法》，可以把用于支持基礎研究的社會捐贈界定為公益捐贈或慈善捐贈，提供捐贈的自然人、法人和其他社會組織是支持基礎研究的“委托人”。自然科學基金委可以作為“受托人”接受社會捐贈，并與捐贈者（委托人）形成支持基礎研究的“慈善信托”或“公益信托”關系。因此，自然科學基金委接受社會捐贈本質上構成一種“公益信包裝設計托”行為。
何以自然科學基金委在FRP接受個人、企業社會捐贈上長期未能取得突破？
在社會主體向自然科學基金委提供捐贈時，會遇到 2 個比較突出的問題：個人、企業在捐贈時查不到自然科學基金委屬于合法的受捐贈單位的信息； 自然科學基金委財務部門如果接受捐贈，也只能開具事業單位往來收據，捐贈個人或企業難以享受相關稅收減免優惠。由此，可以分析得出問題的癥結在于，自然科學基金委尚未真正獲得合法地接受社會捐贈的資格和身份。
根據《中華人民共和國公益事業捐贈法》，公益性社會團體和公益性非營利的事業單位可接受捐贈。根據《慈善法》，慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔任；并且，慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組人形立牌織形式。自然科學基金委VR虛擬實境本身具有基金會的組織形式，但作為國家設立的政府基金管理機構，是AR擴增實境否能夠直接成為民政部批準成立的慈善組織，是一個尚無先例但值得探討的問題。依據《慈善法》，作為該法公布前已經設立的基金會，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織，民政部門應當自受理申請之日起 20 日內作出決定。然而，如果自然科學基金委重新以慈善組織身份向民政部門申請登記，可能會與“國家設立的政府基金管理機構”的性質存在一定沖突。
可行的突破途徑是，依托自然科學基金委，設立具有接受大型公仔社會捐贈資質的公益性“社會服務機道具製作構”廣告設計。成立這一公益性慈善組織，將成為國家自然科學基金合法接受社會捐贈并進而開展公開募捐的必要前提。對這種由國家政府機構發起、支持并主管的公益性慈善組織，國內可以參照的案例包括中國教育發展基金會、中國扶貧基金會等。展場設計中國教育發展基金會是由教育部、財政部支持發起，在民政部登記成立的全國性公募基金會，于 2006 年 3 月 30 日正式掛牌運行。其宗旨是向海內外廣泛募集資金，重點資助家庭經濟困難學生順利完成學業，同時支持一些地方解決在改革發展教育事業過程中遇到的特殊困難。中國扶貧基金會成立于 1989 年，是在民政部注冊、由農業農村部主管的全國性扶貧公益組織，是中國扶貧與鄉村發展領域規模最大的公益組織之一。
自然科學基金委如何設立能夠接受社會捐贈的公益性“社會服務機構”？
成立“中國科學基金公益信托中心”。考慮到由自然科學基金委發起、支持和主管的社會服務機構接受社會捐贈后從事的是“公益信托”服務工作，因此建議該機構可以命名為“中國科學基金公益信托中心”（以下簡稱“信托中心”）。自然科學基金委與信托中心的關系，可以參照農業農村部與中國扶貧基金會的關系模式，即信托中心作為自然科學基金委主管的社會服務機構，同時具有獨立法人資格。
依據相關法律法規，建構信托中心的組織架構和運行機制，并依法申請登記。可按相關法律和國家場地佈置規章完善具體的組織與機制設計，在向國務院主管領導、科學技術部匯報并征得同意后，可向國家民政部門申請登記，經批準后成為開展公益信托的慈善組織。依據《慈善法》，在依法登記滿 2 年后，“可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格”。
理順自然科學基金委與信托中心的奇藝果影像關系。信托中心領導（法定代表人）可以由自然科學基金委選派合適人員擔任。信托中心接受自然科學基金委宏觀領導，利用國家自然科學基金已經形成的平臺和機制展開公益信托服務工作，但具有依據《慈善法》等相關法規運行和管理的相對獨立性。自然科學基金委主要管理國家財政投入的基金和聯合基金，信托中心主要開幕活動管理支持基礎研究的社會捐贈。信托中心可以提供的公益信托服務包括：直接接受以支持基礎研究為目的的社會捐贈，并根據委托方的意愿和為社會提供公益服務的宗旨，利用社會捐贈合法開展資助基礎研究的相關工作；接受委托管理國內外其他基金機構用于中國科學研究事業的資金，為其他社會基金提供利用社會捐贈支持基礎研究的專業技術服務。
在信托中心獲得合法接受社會捐贈的資質后，個人或企業捐贈者可依法享有相應的權益。如享受相應的稅收優惠，或在法律許可并經雙方協商同意的情況下對捐贈資金的舞臺背板使用享有冠名權等，這對個人或企業（包括部分國有企業）提供用于基礎研究的社會捐贈將更具吸引力。信托中心對社會捐贈資金的使用，也可逐漸向公益性更強的領域轉移，如支持欠發達地區開展科研活動，支持生態環境保護、人民生命健康等相關領域的研究等。
（作者：李正風，清華大學 社會科學學院、中國科學院學部-清華大學科學與社會協同發展研究中心；武晨簫，中共中央黨校（國家行政學院） 哲學教研部；黃璐，北京理工大學 管理與經濟學院；薛薇，中國科學院科技戰略咨詢研究院；《中國科學院院刊》供稿）
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